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Pubblico impiego: conoscenza, competenza e partecipazione cognitiva

La recente ripresa della contrattazione collettiva dopo un arresto durato otto anni segna certamente un punto di svolta nella storia del pubblico impiego, ma non ancora sul terreno cruciale delle competenze. Dopo la legge Brunetta, Marianna Madia ha ulteriormente riformato il lavoro del personale delle pubbliche amministrazioni con un disegno che ha posto un forte accento sul rinnovamento del ruolo dei dirigenti e, all’opposto, ha invece dedicato poca attenzione allo strumento programmatorio e di apprendimento organizzativo del ciclo della performance che pure offre, sotto il profilo metodologico, una chiave potente per dischiudere il potenziale di continuo miglioramento della qualità del lavoro pubblico e dei servizi offerti. Traguardando la selezione, l’ordinamento e la carriera dei dirigenti, la riforma Madia ha fissato nuove regole, ma non ha evidenziato (se non implicitamente) il ruolo centrale del complesso strumento che l’Ocse definisce con il termine di Strategic Workforce And Competency Planning (http://www.oecd.org/employment/pem/workforceplanningandmanagement.htm), ovvero la pianificazione strategica, su di un orizzonte almeno quinquennale, non solo del numero dei dipendenti pubblici ma anche della loro qualità (in termini di competenze, organizzative e tecniche) – numero e qualità necessari per rispondere in modo adeguato ai fabbisogni di politiche e servizi pubblici della popolazione.

Il settore pubblico e l’economia della conoscenza

Eppure, la fase storica dello sviluppo economico e sociale che, sotto la spinta del progresso inarrestabile delle tecniche e degli strumenti di rilevazione e utilizzo dell’informazione e della conoscenza, il mondo vive oggi – e che possiamo sinteticamente definire Economia della conoscenza – richiede il continuo aggiornamento delle competenze tanto individuali, quanto delle organizzazioni e della stessa popolazione. E un tale adeguamento è fondamentale per il pubblico impiego, che è il luogo produttivo dove si condensa il capitale umano del Paese. La Pubblica Amministrazione infatti, con circa il 15 per cento del totale degli occupati, dà lavoro al 20 per cento dei diplomati e a più di un quarto dei laureati. Nel pubblico impiego, dunque, la gestione della conoscenza e lo sviluppo delle competenze del personale si sovrappongono in misura determinante a quelle relative all’intero Paese, anche senza considerare il ruolo della Scuola, dell’Università e della Ricerca pubbliche e gli effetti esemplari e di spillover dell’azione delle amministrazioni.

I vantaggi potenziali dei modelli organizzativi mirati all’apprendimento continuo

Certo il blocco dell’immissione di giovani nelle amministrazioni, e quindi l’invecchiamento e la riduzione numerica dei dipendenti pubblici, rendono impegnativo lo sforzo necessario a sviluppare competenze adeguate alle potenzialità offerte dalle nuove tecnologie e dai nuovi modelli organizzativi. Tali competenze, peraltro, non sono solo di carattere tecnico: un significativo miglioramento delle competenze richiede il riconoscimento che un’innovazione comportamentale del lavoro, che si compone di aspetti sia attitudinali che relazionali, costituisce anch’essa un elemento fondamentale per il successo dell’introduzione nel pubblico impiego di modelli organizzativi mirati all’apprendimento continuo, tanto individuale quanto organizzativo. Ed è quindi un ineludibile requisito per il continuo aggiornamento tecnico e professionale del lavoro stesso. L’Economia della conoscenza, con i suoi portati di digitalizzazione dei processi e lavoro 4.0, delinea uno sviluppo del capitale umano lungo linee di competenza non solo informatiche, matematico-statistiche o linguistiche, ma anche organizzative. Per questo l’applicazione dei nuovi paradigmi organizzativi al settore pubblico può presentare notevoli vantaggi ma anche incontrare ostacoli rilevanti. I primi stanno nella possibilità di costruire, grazie ad un uso appropriato e approfondito della digitalizzazione e del continuo miglioramento degli aspetti relazionali del lavoro pubblico (orientamento al risultato e al cliente, trasparenza e accountability, valutazione, knowledge management), una grande learning community, ovvero una “comunità di lavoro che apprende” di dimensioni straordinarie, di straordinaria intensità di conoscenza e di (potenziale) straordinaria efficacia.

E i problemi di un’organizzazione molto gerarchizzata

 Gli ostacoli allo sviluppo del capitale umano, invece, derivano dal fatto che la P.A. si segnala per essere strutturalmente caratterizzata da un’organizzazione molto gerarchizzata, da routine formalizzate e burocratiche, dalla necessità di dare adempimento alle normative stabilite “in alto” dal legislatore, e quindi dai difetti di incentivo e di cooperazione che ne derivano. Infatti, nel caso del lavoro pubblico ci troviamo in una situazione in cui gli spazi per migliorare le retribuzioni sulla base di incrementi di produttività e di performance sono notevolmente compressi dal fatto che la remunerazione del lavoro dei dipendenti pubblici non può che costituire anzitutto un problema di ordine finanziario, piuttosto che un risultato del gradimento del mercato.

Le leve per la valorizzazione del capitale umano nel settore pubblico

Data la situazione, quali leve possono incentivare la maturazione dell’elemento soggettivo necessario a consentire la riorganizzazione e la valorizzazione del capitale umano del lavoro pubblico? Quale reagente è necessario per trasformare il dipendente pubblico da un lavoratore caratterizzato da una serie di conoscenze che identificano la sua funzione, spesso custodita gelosamente e azionata solo a comando esplicito, ad un collaboratore attivo, inventivo e interessato al risultato? Un lavoratore capace di azionare autonomamente, per il conseguimento del risultato e la soddisfazione del cliente (cittadino, impresa, istituzione), le competenze di cui è dotato e le conoscenze che l’amministrazione gli dovrebbe mettere a disposizione? La letteratura scientifica (ad es. Dosi e Marengo, 1994) indica che i principali elementi costitutivi della competenza sono: a) conoscenza, b) abilità produttive (skills), c) esperienza, d) abilità relazionali. La conoscenza, in particolare, si può concepire come capacità di raccolta e comprensione di più informazioni e coscienza che esse possono essere connesse tra loro in una ipotesi sul funzionamento della realtà che, se verificata, ha un valore molto superiore alle singole informazioni da cui si origina, in quanto consente di intervenire sulla realtà per modificarla secondo i propri obiettivi.

L’orientamento al miglioramento continuo come competenza necessaria nel settore pubblico

Per questo, nel paradigma produttivo dell’Economia della conoscenza la competenza include anche la disponibilità all’apprendimento e si ridefinisce quindi come capacità di svolgere i compiti lavorativi non solo in modo desiderabile (o professionale), ma anche in accordo con il principio del miglioramento continuo. Diventa quindi chiaro che la competenza non è nulla di automatico, ma emerge soltanto in presenza della volontà e del desiderio del lavoratore di usarla. È questo il motivo per cui Boyatzis (2008) definisce le competenze come: «insiemi di comportamenti correlati ma diversi, organizzati attorno a un sottostante costrutto intenzionale». Per lavoro competente bisogna quindi intendere non solo la capacità di eseguire compiti in modo desiderabile nel contesto organizzativo in cui il lavoratore opera, ma di farlo in accordo con il principio del miglioramento continuo. Se la conoscenza è potere, per ottenere i risultati che si desiderano tale potere deve essere concretamente esercitato: per questo l’obiettivo fondamentale della gestione della conoscenza è lo sviluppo della competenza. Per diventare organizzazioni capaci di apprendere, le amministrazioni devono riuscire a creare ambienti di lavoro (condizioni e relazioni di lavoro, sistemi premiali, trasparenza, responsabilità, autonomia, ecc., ma anche strutture di informazione, aggiornamento, valutazione, creazione e diffusione della conoscenza) tali da incoraggiare e sostenere la volontà dei dipendenti di apprendere, creare e condividere quotidianamente nuove conoscenze, e di usare le loro competenze non solo per gestire il carico di lavoro quotidiano, ma anche per progettare miglioramenti di processi, servizi e organizzazione. Sono queste strutture dell’ambiente e del rapporto di lavoro, questi flussi informativi che costituiscono il “capitale organizzativo” dell’amministrazione, quel patrimonio di beni tangibili e intangibili (à la Penrose) che consente la valorizzazione del capitale umano dei dipendenti e risultati di eccellenza nel quadro di un’organizzazione del lavoro “ad alta performance”.

La vera sfida è quindi impiantare nell’attività quotidiana del lavoro pubblico le motivazioni e le regole del miglioramento continuo, costruendo un ciclo di apprendimento collettivo in cui il capitale umano individuale, la raccolta e la diffusione di informazione e conoscenza e l’intelligenza artificiale applicata al lavoro cooperino nel generare l’accumulazione di conoscenze organizzative (incorporate nei sistemi di gestione e nelle routine di lavoro) e queste, a loro volta, vengano strutturate in modo da facilitare lo sviluppo di conoscenze e competenze da parte dei dipendenti, il loro trasferimento ai nuovi assunti (e viceversa), l’innovazione di processo e di prodotto, il tutto finalizzato alla soddisfazione del cliente/utente.

L’iceberg dell’apprendimento e l’importanza del learning by doing                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            

La letteratura empirica sul cosiddetto “iceberg dell’apprendimento” chiarisce che, nei contesti più intensivi di conoscenza (ad es. Statistics Sweden: Frankenberg, 2006), l’apprendimento utile allo sviluppo delle competenze avviene anzitutto (per il 90%) sul luogo di lavoro e durante l’attività quotidiana (everyday learning), dove la conoscenza si confronta con problemi concreti, e in misura molto minore nei corsi di formazione strutturati. Per costruire organizzazioni learning è quindi indispensabile progettare e gestire luoghi e processi di lavoro tenendo a mente non solo la performance ma anche l’apprendimento individuale e collettivo/organizzativo, individuando e rafforzando non solo le conoscenze desiderate ma anche le relazioni e i comportamenti necessari al continuo sviluppo delle competenze e del patrimonio di conoscenze a disposizione del lavoro. È indispensabile rendere ciascun dipendente cosciente della possibilità di sviluppare le proprie competenze nell’attività quotidiana e creare significative opportunità, pratiche organizzative e strumenti tecnici finalizzati a trasferire conoscenze dall’uno all’altro nel corso del lavoro.

La partecipazione cognitiva

Quanto abbiamo sin qui sinteticamente tratteggiato delinea il ruolo fondamentale che esercita l’interazione tra conoscenza e competenza. Ma quali sono, nello specifico, le competenze necessarie a produrre e gestire l’innovazione, portando a termine nel modo migliore questa interazione? Certo vi sono anzitutto competenze tecniche e specialistiche (hard) relative a prodotti/servizi, processi, organizzazione, tecnologia ecc. Vi sono poi, come già abbiamo detto, importanti competenze relazionali e organizzative (soft), che mirano a consolidare nell’organizzazione una knowledge community, senza la quale il miglioramento continuo è semplicemente impossibile. Tra queste si segnalano la disponibilità/capacità di promuovere la diffusione della conoscenza attraverso il lavoro di gruppo, la proposta di suggerimenti migliorativi “dal basso”, la disponibilità all’apprendimento (ivi inclusa la disponibilità a valutare ed essere valutati), la condivisione delle innovazioni. In particolare, il ruolo centrale svolto dalla gestione della conoscenza nella generazione dell’innovazione comporta che i lavoratori assumano una nuova attitudine cruciale, una competenza comportamentale/relazionale complessa, indispensabile per il buon esito dell’innovazione, che si può definire con il termine di partecipazione cognitiva: ovvero la volontà e la capacità di acquisire, condividere e utilizzare la conoscenza (propria e dell’organizzazione) per migliorare i prodotti e i processi produttivi e organizzativi (Tronti 2012).

Il progetto Organizzazione, Apprendimento e Competenze nell’Amministrazione Pubblica

Sul tema delle competenze dei dipendenti pubblici, il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio ha promosso nel 2014-15 il progetto Organizzazione, Apprendimento e Competenze nella Pubblica Amministrazione (OAC-PA), la prima indagine campionaria condotta in Italia sulle competenze trasversali (competenze soft potenzialmente comuni a tutti i profili e livelli) dei dipendenti pubblici (Tronti, 2017). OAC-PA ha realizzato interviste in profondità a circa duemila dipendenti pubblici contrattualizzati, in 203 amministrazioni su tutto il territorio nazionale. La rilevazione era basata sul metodo JRA (job requirement approach), che si incentra sull’importanza delle competenze agite quali componenti determinanti della professionalità e del lavoro. Si tratta dell’impostazione metodologica seguita sin dal 1986 dall’indagine britannica Work Skills in Britain (Felstead, Gallie, Green e Zhou, 2007) e, più recentemente, dall’indagine internazionale PIAAC dell’OCSE.

L’indagine OAC-PA si è rivelata uno strumento conoscitivo essenziale per gestire e sviluppare le competenze del personale pubblico, poiché i dati raccolti hanno consentito di individuare diffusione e frequenza di impiego delle competenze trasversali messe in atto da dipendenti e dirigenti pubblici nel loro lavoro e, in particolare, la diffusione delle competenze strategiche ai fini dell’apprendimento organizzativo e del miglioramento di processi e servizi, ovvero le competenze che costituiscono l’ossatura della forma attuale della partecipazione cognitiva dei dipendenti pubblici italiani. L’analisi statistica della struttura latente dei comportamenti cognitivi e interpersonali dei dipendenti pubblici ha portato, in particolare, alla selezione di tre competenze-chiave che sintetizzano il quadro attuale della partecipazione cognitiva nel pubblico impiego: a) lavoro in gruppo, b) risoluzione dei problemi, c) comunicazione e relazioni professionali tra colleghi. La prima e la seconda competenza risultano agite con maggiore diffusione (rispettivamente coinvolgono quotidianamente il 53 e il 35% del personale contrattualizzato), mentre l’utilizzo quotidiano della terza risulta assai meno diffuso (6%) (Tavola 1).

Tavola 1 - Diffusione di un uso quotidiano delle competenze-chiave per comparto, gruppo professionale e area organizzativa (incidenze %)

 

Lavoro in gruppo

Risoluzione dei problemi

Comunicazione e relazioni professionali tra colleghi

Per comparto

 

PA centrale

44,4

38,6

1,7

Enti pubblici

42,1

33,3

0,8

Regioni e Province

41,3

28,8

0,0

Comuni

41,7

26,9

5,6

Aziende sanitarie

72,3

46,5

7,4

Università

45,9

29,2

4,0

Scuola

50,7

32,3

7,8

Per gruppo professionale

 

Dirigenti

69,2

60,7

13,7

Medici e OO.SS. laureati

81,5

59,8

7,8

Infermieri specializzati

88,4

43,5

7,3

Insegnanti

52,1

32,9

8,5

Tecnici

41,0

42,8

4,7

Amministrativi apicali

48,6

38,1

3,8

Amministrativi

41,1

22,4

2,2

Operai e ausiliari

43,2

21,9

3,9

Per area organizzativa

 

Area amministrativa

45,1

32,2

3,0

Area di regolamentazione

49,8

47,4

5,0

Area di servizi alla persona

58,3

36,3

7,2

Area di gestione

38,5

26,4

7,5

Area ricerca

41,0

30,6

5,5

Totale

53,0

34,9

6,1

         
Fonte: DFP-FormezPA, Organizzazione, apprendimento e competenze nella Pubblica amministrazione (OAC-PA).

 

Non a caso, la diffusione di tutte e tre le competenze che costituiscono l’embrione della partecipazione cognitiva, risulta maggiore nelle aziende sanitarie e nell’area dei servizi alla persona a diretto contatto con l’utenza (dove lavorano i due terzi dei pubblici dipendenti contrattualizzati). Si tratta quindi di una platea molto ampia, che già si caratterizza per modalità e ambienti di lavoro orientati allo sviluppo delle competenze individuali e organizzative. In essi, i principali sistemi di relazioni interpersonali rilevanti ai fini della partecipazione cognitiva sono le relazioni informali e orizzontali, gli incontri di lavoro organizzati e la pratica del lavoro di gruppo. L’informazione significativa ai fini del miglioramento circola attraverso la condivisione quotidiana con i colleghi (73% dei dipendenti), i collegamenti telematici (54%), il passaparola tra colleghi (49%). La comunicazione informale può sia indebolire le rendite di posizione fondate sull’opacità delle informazioni, sia rendere più efficiente l’organizzazione attraverso la condivisione delle conoscenze e l’attivazione delle sinergie di competenza. La diffusione della competenza-chiave di carattere relazionale (comunicazione e relazioni professionali tra colleghi) risulta significativa tra dirigenti, insegnanti, medici e personale sanitario. Di grande rilevanza ai fini dell’apprendimento organizzativo appare anche l’incidenza degli incontri (briefing/debriefing) organizzati dalla dirigenza: il 33% dei dipendenti dichiara di prendervi parte una o più volte al mese.  Infine, molto diffuso risulta il lavoro in gruppo, che interessa intorno al 70% dei dipendenti della Sanità e i due terzi circa dei dirigenti. Quasi tutti i gruppi professionali riconoscono che il semplice fatto di lavorare in gruppo contribuisca molto (43%) o moltissimo (14%) allo sviluppo delle competenze; solo l’8% lo ritiene inefficace.

Il ruolo strategico della partecipazione per lo sviluppo organizzativo

Dato il ruolo strategico della partecipazione cognitiva nell’adeguamento dell’organizzazione ai nuovi standard di qualità dei servizi pubblici, il compito fondamentale della gestione delle risorse umane e delle relazioni sindacali è oggi per l’appunto quello di rafforzarla e diffonderla a dirigenti e lavoratori. Questo obiettivo può essere perseguito da un lato sviluppando le competenze esistenti, applicate spesso in modo informale e non sistematico, soprattutto dalle strutture impegnate in un confronto quotidiano con il pubblico, dall’altro stimolando in modo esplicito, anche attraverso la diffusione di modelli organizzativi learning sostenuti da supporti digitali di analisi dei dati, machine learning e intelligenza artificiale, aspetti della partecipazione cognitiva quali responsabilizzazione, iniziativa e autonomia, apprendimento e  disseminazione della conoscenza, lavoro in gruppo, semplificazione organizzativa, polifunzionalità, valutazione dei risultati e suggerimenti migliorativi, rotazione delle mansioni.

 

Riferimenti bibliografici

Boyatzis R.E., 2008, Competencies in the 21st century, “Journal of Management Development”, vol. 27, no. 1.

Dosi G., Marengo L., 1994, Some Elements of an Evolutionary Theory of Organizational Competences, in England R.W. (ed.), 1994, Evolutionary Concepts in Contemporary Economics, University of Michigan Press, Ann Arbor.

Felstead A., Gallie D., Green F., Zhou Y., 2007, Skills at Work in Britain, 1986 to 2006, Oxford: ESRC Centre on Skills, Knowledge and Organisational Performance.

Frankenberg J., 2007, Beyond vocational training – competence management at Statistics Sweden, in United Nations Economic Commission for Europe (Unece), Czech Statistical Office (Csu), Human Resources and Training. Proceedings of the Seminar Session of the 2006 Conference of European Statisticians, United Nations, New York and Geneva:

http://www.unece.org/fileadmin/DAM/stats/publications/Human_resources_and_training.pdf.

OECD-PIAAC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies), indagine internazionale sulle abilità fondamentali della popolazione adulta compresa tra i 16 e i 65 annil. Per l’indagine e i suoi risultati si veda, sul sito dell’ex-Isfol (attualmente Inapp), la pagina: http://www.isfol.it/piaac/che-cos2019e-piaac?searchterm=piaac.

Tronti L. (a cura di), 2012, Capitale umano. Definizione e misurazioni, Cedam-Kluwer, Padova.

Tronti L. (2017), Potenziare le competenze dei dipendenti pubblici. Quali strategie?, in Dell’Aringa C. e Della Rocca G. (a cura di), Lavoro pubblico fuori dal tunnel?, il Mulino-AREL, Bologna, pp. 505-533.

 

 

 

Leonello Tronti

Docente nell’Università di Roma Tre

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https://www.linkedin.com/in/leonello-tronti-7765462/

 

 

 

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